永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设专项债券项目绩效评价报告

目  录

 

摘  要

一、基本情况

（一）项目概况

（二）专项债券基本情况

（三）绩效目标设立情况

（四）项目组织管理情况

二、绩效评价工作开展情况

（一）绩效评价目的、对象和范围

（二）绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准

（三）绩效评价工作过程

三、绩效评价结论

（一）绩效评价综合结论

（二）绩效目标实现情况

四、绩效评价情况分析

（一）决策情况分析

（二）过程情况分析

（三）产出情况分析

（四）效益情况分析

五、主要经验及做法、存在的问题及原因分析

（一）主要经验及做法

（二）存在问题及原因分析

六、建议

（一）规范专项债券项目管理，防范债务风险

七、其它需说明的情况

 

摘  要

 

一、基本情况

随着永仁县经济蓬勃发展，永仁县的社会经济、人口数量增长，供水等基础设施也日趋完善，人民的生活水平得到了提高，导致永仁县城市生活污水排放量增加，目前永仁县有污水处理厂一座，永仁县第一污水处理厂设计总规模为 1 万 m³/d，一期建成规模为 0.5 万 m³/d，承担着永仁中心城区西片区的污水处理任务，据了解，该污水处理厂已接近满负荷运行状态，且东片区、火车站片区生活污水不能重力自流至第一污水处理厂。

为使永仁县东片区、火车站片区污水得到科学处理和处置，减少污染，创造良好的生态环境和居住环境，改善和提高城镇人居环境质量，促进永仁县社会、经济、环境的持续稳定发展，永仁县政府、住房和城乡建设局、发展和改革局、环境保护局等相关部门研究后，决定启动东片区污水处理厂工程的建设。

项目原选址为楼梯田村民小组北侧农田中，因占用农田均属于优质高产水田，与国家耕地保护政策不相适应，土地报批存在很大难度，为保护耕地，促进批而未供土地的有效利用，使项目快速落地发挥效益，永仁县城乡规划委员会于2020年10月12日组织召开了永仁县城东片区污水处理厂第二次选址现场会议，会议决定同意永仁县城东片区污水处理厂选址由楼梯田村民小组北侧（永定河南岸）调整变更至石头房村民小组西侧（永定河北岸），按基本建设程序开展后续工作；在项目前期工作推进过程中发现土石方开挖、挡墙支护等基础处理费用较高和后期运行成本费用大，故决定重新选址。

2021年12月25日永仁县人民政府第26期关于永仁县东片区污水处理厂重新选址专题会议精神，决定同意永仁县永定镇店子村委会石头房村民小组西侧（永定河左岸）城东片区污水处理厂选址调整变更至工业园区南侧麦拉村委会新房子小组（原来工业园区至查利么道路南侧炼煤厂以北）。

2021年10月永仁县住房和城乡建设局申报永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设项目专项债券资金5,000万元，该债券发行日期为2021年10月26日，债券期限20年，债券利率3.62%。2021年11月16日专项债券资金已全额到位，截至绩效评价日，专项债券资金闲置在代建公司（永仁县国有资本投资运营集团有限公司），专项债券配套资金6,438.77万元，到位350万元，按修改后可研报告建设期第一年投资60%的安排，仍有1,513.26万元未安排到位。

专项债券申报实施方案中建设内容为：新建污水处理能力为近期0.6玩立方米/日，远期1.2万立方米/日的生活污水处理厂一座，新建DN400-DN800污水管网17.83公里，配套建设相关附属工程。截至绩效评价日，本项目未开工建设。

二、绩效评价结论

本项目绩效评价得分60.23分，评价等级为“中”。永仁县成立了建设指挥部，负责建设项目的协调管理。永仁县住房和城乡建设局按照专项债券资金的有关程序申报项目，编制了项目预期收益与融资平衡方案、财务评价报告、法律意见书及实施方案；专项债券资金至项目单位到位率100%。但项目决策不够科学合理，可行性研究不够充分，项目成熟度不足，存在多次选址影响施工进度、专项债券资金闲置、配套资金未全部到位、项目预期收益难以覆盖融资本息、存在一定债务风险等问题。

三、主要经验及做法

项目实施过程中各方合力负责，多方面进行协调和沟通，切实推进项目实施。

四、存在的主要问题

（一）专项债券管理不规范

1.申报专项债时项目成熟度不足，可行性研究不够充分，专项债券资金到位后项目场址进行变更，申报专项债券时未完成勘察、用地、开工许可等，目前正在进行施工图审查、土地报批。

2.专项债券资金管理使用不规范，资金使用效率不高。截至2022年7月1日，专项债券资金已全部拨付至永仁县国有资本投资运营集团有限公司，因项目未开工建设，专债资金尚无支出，该公司将专债资金5,000万元存入两个银行账户（750万元存入招商银行871910667610802账户，4,250万元存入中国银行专项债券资金项目账户），未专户存储。

3.项目存在不能自求平衡的风险。一是修改后的可行性研究报告中收入预测经营期污水处理收费单价为5.1元/m³，现永仁县污水处理厂（第一污水处理厂）收费标准为1.31元/m³，收费标准远高于当前执行标准，存在项目完成后收入达不到预期收入的风险；二是本项目申报专项债券前期工作不到位，项目选址多次变更导致项目进展严重滞后，项目存在无法按原计划进度完成的风险；以上均会导致专项债券项目预期收益不能覆盖专项债券融资本息。

（二）项目管理不规范

1.项目配套资金未足额到位

该项目总投资额为11,438.77万元，除专项债券资金5,000万元之外还需配套6,438.77万元。申报专项债券时提交的实施方案中配套资金来源为财政预算安排。截至绩效评价日，配套资金到位350万元，其余资金无配套资金承诺函，无法判定是否能及时到位。

2.项目进度滞缓，效益难以体现

本项目于2020年陆续开始，因多次变更项目场址，截至绩效评价日，正在进行施工图审查、土地报批，项目实施进度严重滞后。项目建设周期较长，无法尽快投入使用，难以体现污水处理厂及配套管网的综合使用效益。

五、建议

（一）规范专项债券项目管理，防范债务风险

一是建议县级相关部门优化选择申报专项债券的项目，为保障专项债券资金到位后及时发挥效益，优先选取已完成相关前期工作、具备一定成熟度的项目，确保专项债券资金到位后可及时形成实物工作量，提高资金使用效率。二是专项债券申报单位加强项目可行性论证，科学分析项目预期收益与融资平衡能力，确保收益与融资自求平衡。

（二）强化项目进度监控，及时发挥资金效益

加快推进项目建设进度，尽快形成实物工作量，确保项目及早发挥效益。尽快落实配套资金来源，降低项目资金风险；规范资金使用，确保资金安全。

永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设

项目绩效再评价报告

 

根据《楚雄彝族自治州财政支出绩效评价管理规定》（州人民政府2010年第4号公告）、《楚雄州人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（楚政发〔2020〕5号）、楚雄州财政局 楚雄州住房和城乡建设局关于印发《楚雄州市政综合基础设施建设项目专项债券管理办法（暂行）》的通知（楚财预〔2019〕108号）和《楚雄州财政局关于开展2022年预算绩效财政重点评价工作的通知》（楚财绩〔2022〕6号）的要求，云南泊江会计师事务所（普通合伙）接受楚雄州财政局委托，于2022年6月至2022年7月对永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设专项债券资金项目（以下简称东片区污水处理厂项目）开展绩效评价。现将评价情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

1.项目背景

随着永仁县经济蓬勃发展，永仁县的社会经济、人口数量增长，供水等基础设施也日趋完善，人民的生活水平得到了提高，导致永仁县城市生活污水排放量增加，目前永仁县有污水处理厂一座，永仁县第一污水处理厂设计总规模为 1 万 m³/d，一期建成规模为 0.5 万 m³/d，承担着永仁中心城区西片区的污水处理任务，该污水处理厂已接近满负荷运行状态，且东片区、火车站片区生活污水不能重力自流至第一污水处理厂。

为使永仁县东片区、火车站片区污水得到科学处理和处置，减少污染，创造良好的生态环境和居住环境，改善和提高城镇人居环境质量，促进永仁县社会、经济、环境的持续稳定发展，永仁县政府、住房和城乡建设局、发展和改革局、环境保护局等相关部门研究后，决定启动东片区污水处理厂工程的建设。

2.项目实施内容

项目选址为楼梯田村民小组北侧农田中，建设内容为新建污水处理能力为近期0.6万立方米/日，远期1.2万立方米/日的生活污水处理厂一座，新建DN400–DN800污水管网17.83公里，配套建设相关附属工程。

3.项目调整变更情况

项目申报专项债券前原选址（楼梯田村民小组北侧农田中）占用农田35亩，占用农田均属于优质高产水田，与国家耕地保护政策不相适应，土地报批存在很大难度，为保护耕地，促进批而未供土地的有效利用，使项目快速落地发挥效益，永仁县城乡规划委员会于2020年10月12日组织召开了永仁县城东片区污水处理厂第二次选址现场会议，会议决定同意永仁县城东片区污水处理厂选址由楼梯田村民小组北侧（永定河南岸）调整变更至石头房村民小组西侧（永定河北岸）。

根据永仁县发展和改革局、永仁县住房和城乡建设局、永仁县财政局2021年10月申报专项债券上报的《永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设项目专项债券实施方案》，项目参与主体为永仁县住房和城乡建设局；项目名称为永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设项目；项目场址位于永仁县石头房村委会石头房村民小组，项目服务范围为永仁县城东片区和火车站片区，服务面积为5.3平方公里；项目建设内容为新建污水处理能力为近期0.6万立方米/日，远期1.2万立方米/日的生活污水处理厂一座，新建DN400-DN800污水管网17.83公里，配套建设相关附属工程；项目建设期为2021年1月至2022年12月，运营期为2023年至长期。

根据2021年12月25日永仁县人民政府第26期关于永仁县东片区污水处理厂重新选址专题会议精神，因①拟建位置周边东、西、南三侧地块均为基本农田和稳定耕地，厂址位置固定限制难以优化调整设计方案；②地块地形高差较大，厂区基础土石方开挖工程量大，开挖后需设置三级挡墙支护，基础处理费用较高；③地形限制，污水进水高程低，需加压提升12米以上才能进行处理，运行成本费用大等原因，决定通过永仁县永定镇店子村委会石头房村民小组西侧（永定河左岸）城东片区污水处理厂选址调整变更至工业园区南侧麦拉村委会新房子小组（原来工业园区至查利么道路南侧炼煤厂以北）。

根据楚雄州发展和改革委员会2022年3月4日文件《楚雄州发展和改革委员会关于楚雄州永仁县城东片区污水处理厂及配套管网工程可行性研究报告变更的批复》（楚发改资环〔2022〕58号），批复建设规模和内容为：新建污水处理能力为近期0.6万立方米/日，远期1.2万立方米/日的生活污水处理厂一座，新建DN400–DN800污水管网22.12公里，配套建设相关附属工程。污水处理厂主工艺采用 A²/O工艺+深度处理，污水管道采用 HDPE管和钢管。项目场址位于永仁县永定镇，108国道以西，永定河左岸麦拉村委会新房子小组。项目服务范围为永仁县城东片区和火车站片区，服务面积为5.3平方公里。项目估算总投资为11,530万元。项目原批复“楚发改资环〔2021〕262号”文件即刻废止。

根据楚雄州住房和城乡建设局2022年5月16日文件《关于对楚雄州永仁县城东片区污水处理厂及配套管网工程初步设计批复的决定》（楚住建市决〔2022〕5号），近期项目概算总投资11,438.77万元。

表1：申报专项债券后项目变更对比表

项目	变更前	变更后
项目场址	永仁县石头房村委会石头房村民小组	永定河左岸麦拉村委会新房子小组
建设内容	新建DN400-DN800污水管网17.83公里	配套建设DN400-DN800污水管共22.12km
		配套进场道路：道路全长748.51m（道路起点处为108国道、终点为永仁县城东片区污水处理厂大门口）
项目周期	2021年1月至2022年12月	2022年2月至2023年11月
概算总投资	10,309.83万元	11,438.77万元

4.项目实施进展情况

（1）项目建设方式

根据永仁县人民政府办公室关于印发《永仁县政府投资工程项目集中组织建设实施办法（试行）》的通知（永政办通〔2021〕33号）文件精神，全县政府投资建设工程项目按照“委托代建”模式委托永仁县国有资本投资运营集团有限公司作为集中建设机构。

永仁县住房和城乡建设局于2021年12月20日与永仁县国有资本投资运营集团有限公司签订本项目委托代建合同，合同约定建设资金由甲方（永仁县住建局）积极筹措向上争取。本项目按照财建[2016]504号计算建设单位管理费，作为委托代建服务费，纳入总投资费用。本项目由乙方按照相关规定依法采购招标代理单位、设计单位、地质勘察单位、监理单位、检测单位、审图单位等独立第三方服务机构。

（2）项目进展情况

永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设项目已完成建设项目用地预审、可行性研究、初步设计、洪水影响评价、环境影响评价等前期工作且取得相关批复，目前正在进行施工图审查、土地报批。

5.项目资金来源及到位、使用情况

（1）资金来源情况

根据申报专项债券资金时上报的实施方案，项目总投资为10,005万元，因财务费用增加305万，项目总投资调整为10,309.83万元，资金来源如下表：

                      表2：资金筹措计划表                 单位：万元

项目总投资	资本金			融资
	财政预算安排	发行专项债券用于项目资本金	其他来源（含单位或社会资本方自有资金等）	专项债券	市场化 融资
10,309.83	5,309.83			5,000.00
占总投资比例	51.50%			48.50%

根据《楚雄州发展和改革委员会关于楚雄州永仁县城东片区污水处理厂及配套管网工程可行性研究报告变更的批复》（楚发改资环〔2022〕58号）项目概算总投资11,530万元，项目建设资金通过地方自筹、发行专项债券以及积极争取国家和省补助资金解决。根据《楚雄州住房和城乡建设局《关于对楚雄州永仁县城东片区污水处理厂及配套管网工程初步设计批复的决定》（楚住建市决〔2022〕5号）近期项目概算总投资11,438.77万元，其中：工程费用9,597.23万元，工程建设其它费用1,260.16万元，基本预备费542.87万元，流动资金38.51万元。

（2）资金到位情况

2021年11月16日，根据《永仁县财政局关于下达2021年第三批新增地方政府债务额度的通知》（永财预〔2021〕160号），下达永仁县住房和城乡建设局专项债券资金5,000万元，专项债券资金已全额到位。

专项债券项目配套资金6,438.77万元，截至2022年7月1日已到位350万元。2020年3月11日，根据《永仁县发展和改革局关于下达2020年州级第一批预算内项目前期工作机房投资计划的通知》（永发改投资〔2020〕2号）下达前期经费100万；2022年4月6日，根据《永仁县财政局关于下达2022年州级第一批项目前期工作经费的通知》（永财建〔2022〕11号）下达前期经费50万元；2022年4月13日，根据《永仁县财政局关于下达2022年第一批省预算内前期工作经费的通知》（永财建〔2022〕14号），通过地方政府新增一般优债券下达200万元。

（3）资金使用情况

截至2022年7月1日，专项债券资金已全部拨付至永仁县国有资本投资运营集团有限公司（分别于2021年12月30日拨付750万元、2022年3月18日拨付1,650万元、2022年3月31日拨付1,000万元、2022年4月21日拨付700万元、2022年5月26日拨付500万元、2022年6月29日拨付400万元），因项目未开工建设，专项债券资金尚无支出。

截至绩效评价日，永仁县住房和城乡建设局支出项目前期工作经费共计205.37万元，具体明细如下：

                 表3：前期工作经费支出情况表           单位：元

序号	合同签订日期	合同单位	合同价	拨付金额	备注
1	2020/3/13	中科标禾工程项目管理有限公司	6,000.00	6,000.00	勘察设计招标代理
2	2020/4/7	云南省设计院集团有限公司	755,000.00	755,000.00	选址论证、可行性研究、初步设计
3	2020/7/1	云南阔绿环保科技有限公司	33,000.00	33,000.00	环境影响评价
4	2020年	楚雄欣源水利电力勘察设计有限责任公司	40,000.00	40,000.00	洪水影响评价
5	2020/9/25	永仁金地测绘技术咨询服务有限公司	25,000.00	25,000.00	现状地形图测绘
6	2020/10/23	云南省设计院集团有限公司	160,000.00	140,000.00	修建性详细规划
7	2020/10/23	云南省设计院集团有限公司	50,000.00	50,000.00	选址论证修改、可行性研究修改
8	2021/3/22	云南省有色地质局楚雄勘察院	65,000.00	65,000.00	地质灾害危险性评估、供应土地勘测定界
以下为第三次选址后发生：
9	2022/1/3	永仁荣强工程咨询有限公司	3,000.00	3,000.00	地质勘察招标代理
10	2022/1/16	云南省设计院集团有限公司	330,000.00	330,000.00	更换厂址选址论证、可行性研究等
11	2022/1/20	楚雄硕利环境技术咨询有限公司	27,000.00	27,000.00	环境影响评价
12	2022年	楚雄欣源水利电力勘察设计有限责任公司	40,000.00	40,000.00	防洪评价
13	2022/2/23	云南子龙林业规划设计有限公司昆明分公司	70,000.00	70,000.00	使用林地林勘技术服务
14	2022/2/28	云南地质工程勘察设计研究院有限公司	500,000.00	241,700.00	地质勘察
15	2022/3/1	云南省有色地质局楚雄勘察院	53,000.00	53,000.00	地质灾害危险性评估、土地勘测定界
16	2022/3/4	楚雄欣源水利电力勘察设计有限责任公司	56,000.00	56,000.00	水土保持设计
17	2022/3/11	永仁金地测绘技术咨询服务有限公司	48,960.00	48,960.00	补测地形图
18	2022/5/10	云南优化房地产土地资产评估咨询有限公司	140,000.00	70,000.00	项目用地报批相关工作（编制征收土地社会稳定风险评估报告等）
合计			2,401,960.00	2,053,660.00

（二）专项债券基本情况

1.专项债券申报情况

永仁县未制定针对市政综合基础设施建设项目专项债券申报、管理的县级制度，执行国家、省级和州级对专项债及建设项目的相关要求文件。本项目专项债券申报程序为：由永仁县发展和改革局、永仁县住房和城乡建设局、永仁县财政局编制项目实施方案，聘请云南信立会计师事务所有限公司于2021年10月9日出具《永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设项目专项债券财务评价报告》，聘请云南八谦律师事务所于2021年10月13日出具《永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设项目专项债券发行法律意见书》。三项资料由州财政局和州住建局审核后上报省财政厅和省住建厅。

2.专项债券发行情况

本项目专项债券由省政府统一发行，该批债券名称为“2021年云南省生态环保专项债券（一期）-2021年云南省政府专项债券（二十二期）”，债券编号为2171056，发行日期为2021年10月26日，债券信用级别为AAA，债券期限20年，债券利率3.62%，债券类型为其他自平衡专项债券，品种为记账式固定利率附息债券。根据《云南省财政厅关于发行2021年云南省政府专项债券（十八至二十五期）有关事项的通知》（云财债〔2021〕91号）每年4月27日、10月27日为债券付息日，2041年10月27日偿还本金并支付最后一次利息。

3.利息支付情况

永仁县财政局已于2022年4月26日支付专项债券第一期利息90.50万元。

（三）绩效目标设立情况

1.批复（下达）的绩效目标和绩效指标情况

下达本项目专项债券资金时未下达相应的绩效目标和指标。申报专项债券资金时实施方案中设定的绩效目标为：新建污水处理能力为近期0.6万立方米/日，远期1.2万立方米/日的生活污水处理厂一座，新建DN400-DN800污水管网17.83公里，配套建设相关附属工程。污水处理厂主工艺采用A²/O工艺+深度处理，污水管道采用HDPE钢管。该目标仅仅描述项目实施内容，无预期产出效益和效果。

2.绩效评价调整后的绩效目标和绩效指标情况

通过前期实地调研，评价组与永仁县住房和城乡建设局、永仁县财政局进行充分、有效的沟通，听取项目立项、批复、实施情况及专项债券申报、下拨、管理、使用等情况介绍。同时多渠道收集有关政策文件，结合项目设立的背景、目的和依据，以及专项债券管理的基本情况，根据楚雄州财政局 楚雄州住房和城乡建设局《楚雄州市政综合基础设施建设项目专项债券管理办法（暂行）》（楚财预〔2019〕108号）等项目相关文件政策的核心要求，将项目绩效目标设定为：

（1）根据项目可行性研究报告（实施方案）、批复文件、建设规划等，加强对项目实施过程的管理和监控，加快项目实施，严格控制建设成本，保障项目按时、按质完成，投资额不超过批复概算，项目质量达标率达100%，尽快形成实物工作量并投入使用、产生收益，确保项目收益和融资自求平衡，防范债务风险。

（2）通过项目实施，能削减永仁县的污染负荷，使每年进入永仁县河道的污染物量减少，改善区域内水环境质量，推动永仁县大环境质量的改善，从而提高人民生活和健康水平，群众对周边水环境改善认可度达90%以上。

（3）通过项目实施，明确项目建成后续所有权、运营主体，推动项目可持续发展，项目区域内社会公众对项目实施效果的满意程度达90%以上。

根据项目绩效目标细化分为5个产出指标、4个效益指标，具体情况详见附件1。

（四）项目组织管理情况

1.统筹推进，成立建设指挥部

根据2021年12月25日《永仁县人民政府办公室关于调整充实永仁县东片区污水处理厂及配套管网工程建设指挥部的通知》，为全面执行国家环境保护基本国策，保护永定河及其流域范围的生态环境，推进永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设工程，研究决定调整充实永仁县城东片区污水处理厂及配套管网工程建设指挥部，下设工程建设办公室在县住房城乡建设局，具体负责处理日常事务。

2.明确项目申报主体单位

本项目的申报主体单位为永仁县住房和城乡建设局，其对项目实施、资金监管、项目收益和融资自求平衡负责。

二、绩效评价工作开展情况

（一）绩效评价目的、对象和范围

1.绩效评价目的

通过对项目决策、管理、实施和后续运行情况进行分析，全面了解项目立项及管理过程是否规范、产出目标是否完成以及效果目标是否实现等方面的内容，总结经验、查找不足。在此基础上，重点分析专项债券资金项目申报决策的合理性、专项债券预期收益与融资平衡的可实现性、专项债券资金管理、使用、风险控制等情况，评价专项债券资金的使用效率和效果，为以后年度编制专项债券项目预算、遴选项目、管理专项债券资金等提供参考依据。

2.绩效评价对象和范围

本次绩效评价对象为永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设项目专项债券资金，评价范围为永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设项目整体情况。

（二）绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准

1.绩效评价原则

（1）科学规范原则。绩效评价注重专项债券资金管理的规范性，支出的经济性、效率性和有效性，融资自求平衡和风险控制情况，严格执行规定的程序，合理确定绩效目标和评价内容，运用简便、实用、定量与定性分析相结合的方法，规范进行评价。

（2）公正公开原则。坚持客观、公平、公正，做到依据合法、标准统一、资料可靠、实事求是、公开透明，并接受监督。

（3）绩效相关原则。绩效评价针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果清晰反映支出和产出效益之间的紧密对应关系。

（4）成本效益原则。绩效评价指标应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性。

2.绩效评价指标体系

（1）绩效评价指标

本次绩效评价结合项目特点，设置了4个一级指标（决策、过程、产出、效益）；13个二级指标（项目立项、绩效目标、资金投入、资金管理、项目管理、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度）；25个三级指标。具体详见附件2。

（2）绩效评价指标分值权重

绩效评价指标体系从决策、过程、产出、效益四个方面进行构建，“项目决策”分值权重20分，“过程管控”分值权重30分，“项目产出”分值权重30分，“项目效益”分值权重20分。

（3）指标解释

绩效评价指标体系以项目管理流程所包含的“决策—过程—产出—效益”环节为依据，将绩效评价指标划分为决策、过程、产出、效益四个方面，作为一级指标，对专项债券资金进行全面绩效评价。

决策：根据项目特点，结合关键评价问题，将决策指标分解为项目立项、绩效目标、资金投入3个二级指标，主要考核专项债券资金项目立项的规范性，决策合理性、目标设置的合理明确性，项目资金来源和到位可行性。

过程：结合专项债券资金管理特点及基建项目评价要点，将过程指标分解为资金管理、项目管理2个二级指标，反映专项债券资金管理和项目过程管理的规范性，主要考核专项债券资金管理制度是否建立、健全，并得到有效执行；是否制定专项债券资金还本付息计划并按计划执行；专项债券资金是否及时、足额下拨至项目实施单位；专项债券资金支出范围、支出程序是否合法、合规；主管部门和建设单位是否及时披露项目进度、专项债券资金使用等情况；项目管理是否符合基本建设四项制度（项目法人负责制、招投标制、监理制、合同制）、安全管理制度，项目管理部门是否对项目进行监督检查；项目资料是否齐全并及时归档等。

产出：反映项目实施是否实现了预期任务目标。根据本项目预期任务目标，将产出指标细化为产出数量、产出质量、产出时效、产出成本4个二级指标，主要考核项目实施内容完成情况、项目质量达标情况，以及项目是否按进度施工，是否根据批复投资严格控制成本。

效益：反映项目实施后，预期效益的实现情况，根据项目实施的预期效益，将效益指标细化为经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和满意度5个二级指标，主要考核项目完工后运营收益是否达到预期收益，项目实施对受益区域水环境的改善情况；项目融资与收益平衡能力，风险管控措施完备性；以及项目区域内社会公众对项目实施的满意程度。

在二级指标层面确定了各环节绩效评价的关键因素后，根据二级指标内容和相关标准进一步将其分解为25项具体可操作的三级指标，作为绩效评价指标体系的最基层指标。三级指标更为细化和具体，以项目实施的各环节所涉及的关键点为设置三级绩效指标的依据，对绩效评价考核的具体内容进行明确，并对指标予以解释说明。

3.绩效评价方法

（1）内控测评

通过对永仁县财政局和永仁县住房和城乡建设局进行调研，收集专项债券资金管理的相关制度并评价其内控健全性，了解项目业务管理、财务管理的流程和关键控制点，测试各部门是否建立并执行相应的监控措施，有效控制项目进度、质量，监控资金使用，确保专项债券资金发挥绩效。初步评价项目内控的有效性，针对关键控制点、潜在风险点设计相关考核指标，识别专项债券资金管理、项目管理和实施过程中可能存在的问题和风险点。

（2）资料审阅

从永仁县财政局和永仁县住房和城乡建设局获取项目立项政策文件、资金拨付使用会计资料、项目管理和资金管理办法、项目建设资料、项目成果的佐证资料、工作总结等，进行认真审阅，准确把握专项债券资金的安排和使用情况、项目实施的内容、服务对象，通过查阅资料初步了解项目实施情况和整体绩效目标的实现情况，为绩效评价工作收集充分、有效的证据。

（3）比较分析法

通过对比项目预定目标和实际产出、效益，分析项目产出数量、质量的完成情况，分析项目成本控制情况和效益实现程度，分析项目实施产生的经济效益、社会效益、生态效益、可持续性影响、满意度等效益指标，并对相关佐证资料进行逐一分析、对比，分析项目实施前后的效益，分析项目预期目标的实现情况。

（4）资金查验法

通过对工程建设项目账簿和原始凭据的核查，对资金的到位、拨付及使用情况进行梳理和检查，对资金使用不合规或配套资金未到位的原因进行追溯分析。结合项目申报材料对相关数据逻辑关系进行对比分析，发现疑点时应延伸检查，通过对资金流向的追溯，判断资金使用的合规性、合理性。

（5）实地调查法

在现场采用收集资料、填报数据、统计成果、查验数据、召开座谈会、问卷调查等方式进行实地调查取证。根据考核内容和项目目标设置绩效评价指标体系，拟定资料清单和实地调研清单向调查地有关部门和人员现场收集项目资料或进行现场随机访谈。

（6）公众评判法

通过现场调查与座谈、发放问卷等方式，对社会公众进行调查，了解社会公众对楚雄市中医医院二期建设项目实施的满意程度，根据有效问卷分析受益群体满意度。问卷设计的问题应与项目紧密相关且简单、清晰明了，通过问卷调查采集受益对象对项目实施情况和实施效益的意见和建议，为项目实施产生的社会效益、满意度等提供定性与定量评价的基础。

4.绩效评价标准

本次绩效评价采用百分制，各级指标依据其指标权重确定分值，最终得分由各级评价指标得分加总形成。根据最终得分将评价标准分为四个等级：优（得分≥90分）；良（80分≤得分＜90分）；中（60≤得分＜80分）；差（得分＜60分）。

（三）绩效评价工作过程

在受托对项目开展绩效评价后，评价工作组及时与永仁县财政局、永仁县住房和城乡建设局进行沟通，了解项目的基本情况，包括项目申报和评审情况、计划实施内容、批复调整情况、组织实施流程、资金拨付流程等，并收集相关文件资料。组织组员对收集到的文件资料进行研读，并查阅与项目实施密切相关的规章制度、文件规定，力求获取对项目全方位的了解。根据楚雄州财政局的要求，结合本项目特点，形成项目评价的总体思路，结合项目计划实施内容，形成项目绩效评价指标体系和方案初稿，在规定时间内提交项目相关单位征求意见，并根据项目相关单位反馈意见进一步修改完善，形成了最终的项目绩效评价指标体系和绩效评价方案。

2.数据采集

评价工作组就所需采集的数据与永仁县财政局、永仁县住房和城乡建设局进行沟通，并赴现场收集专项债券资金管理情况、项目资金使用情况、目标完成情况、项目管理制度与执行情况及效果实现情况等相关资料。

3.社会调查

根据实施方案中确定的调查对象、调查内容，评价工作组以问卷调查的形式对项目区域内社会公众开展满意度调查，共发放问卷139份，实际回收有效问卷139份，问卷有效回收率100%。

4.综合分析评价及报告撰写

（1）数据整理

评价工作组在评价实施过程中，采用合理的方法对收集的基础资料进行分类整理、核实和全面分析，要求被评价单位对缺失的资料及时补充，对存在疑问的重要基础数据资料进行解释说明。同时利用各种公开的统计数据，如政府部门政务公开信息、互联网上各类相关数据信息。通过充分收集、分析和加工数据信息，形成对绩效评价宏观与微观层面的数据信息支撑。

（2）绩效分析与评分

按照评价实施方案确定的评价指标、评价标准和评价方法，根据评价基础数据，对评价对象的绩效情况进行全面的定量、定性分析和量化评分。一是绩效评价指标分析，结合评价指标体系中决策、过程、产出、效益四个方面分别分析各指标的评价情况；二是对绩效目标实际完成情况进行量化、具体分析。完成绩效分析后运用既定的评价标准和评价方法，根据收集整理的数据和分析结果，对各项指标进行打分，确定绩效等级。

（3）综合评价

在对评价对象的绩效情况进行全面的定量、定性分析、量化评分的基础上，总结分析评价对象总体的绩效情况及相关经验与做法，形成初步评价结论。并以事实为依据，认真梳理评价过程中发现的问题，剖析影响绩效的主要问题，分析产生问题的原因。针对存在的问题，总结教训，提出对策建议。

（4）撰写报告

项目组根据绩效评价的原理和楚雄州财政局的要求，对采集的数据进行甄别、分析；同时，提炼结论、撰写报告，并与被评价方保持充分的沟通，确保每个观点均有理有据后，形成最终的绩效评价报告。

三、绩效评价结论

（一）绩效评价综合结论

永仁县城东片区污水处理厂及配套管网建设专项债券资金项目绩效评价得分60.23分，评价等级为“中”。一级指标具体得分情况详见下表：

表4：绩效评价得分情况表

永仁县成立了建设指挥部，负责建设项目的协调管理。永仁县住房和城乡建设局按照专项债券资金的有关程序申报项目，编制了项目预期收益与融资平衡方案、财务评价报告、法律意见书及实施方案；专项债券资金至项目单位到位率100%。但项目决策不够科学合理，可行性研究不够充分，项目成熟度不足，因选址变更影响施工进度，导致专项债券资金闲置；未见配套资金承诺函，无法判定配套资金是和否能及时到位；项目预期收益难以覆盖融资本息，永仁县住房和城乡建设局未制定切实可行的偿债计划，存在一定债务风险。

（二）绩效目标实现情况

根据实地评价情况，设置的8个绩效指标中，2个绩效指标完成，6个指标部分完成,1个指标未完成，详见下表：

表5：绩效指标完成情况表

四、绩效评价情况分析

（一）决策情况分析

从评价得分情况看，此项评价满分为20分，绩效评价得分12.50分，得分率62.60%，具体分析如下：

1.项目立项方面。项目于2022年3月取得用地预审与选址意见书，符合永仁县总体规划和专项债券资金的支持领域和方向。项目按要求编制申报实施方案、预期收益与融资平衡方案及财务评价报告、法律意见书。但存在以下问题：一是专项债券项目未进行充分的可行性研究，专项债券资金到位后项目重新选址；二是项目成熟度不足，申报专项债券时未完成勘察、用地、开工许可，目前正在进行施工图审查、土地报批。

2.绩效目标方面。项目申报专项债券时实施方案中项目目标仅仅描述项目实施内容，无预期产出效益和效果。

3.资金投入方面。项目实施方案中项目总投资110,005万元，因财务费用增加305万元，调整后项目总投资为10,309.83万元，对项目总投资细化分解为申请地方政府专项债券资金5,000万、本级财政预算安排5,309.83万元。初设批复近期项目概算总投资11,438.77万元。截至2022年7月1日，县级配套资金到位350万元，其余资金未见承诺函，无法判定是否能及时到位。申请专项债券资金占项目总投资的43.71%，申请专项债券额度与实际需要匹配。

（二）过程情况分析

从评价得分情况看，此项评价满分为30分，绩效评价得分22.61分，得分率75.37%，具体分析如下：

1.资金管理方面。县财政对专项债券资金的管理执行上级相关制度和文件，未制定本级制度。县国投公司开设账号为135684905843的银行账户，专项存储本县专债资金，该账户除本项目专债资金外，还包括永仁县中（彝）医医院转运综合楼建设项目、哲林晚熟芒果三产融合发展示范园工程两个项目专项债券资金。截至绩效评价日，县住建局将专项债券资金5,000万元全部拨付至县国投公司（县国投公司将750万元存储于招商银行871910667610802账户，4,250万元存储于中国银行专项债券资金项目账户），因项目未开工建设，本项目专债资金尚无支出。本项目初设批复，计划配套资金6,438.77万元，资金来源为县级财政预算，截至评价日，实际县级财政已安排350万元，配套资金到位率5.44%。

2.项目管理方面。永仁县住房和城乡建设局按照招投标和政府采购要求选定服务单位，并按照要求与相关单位签订合同，在合同执行过程中，基本能按照合同履行双方权利和义务；项目管理执行县国投公司制定的工程建设管理制度、安全生产管理制度等相关要求；项目申报专项债券实施方案明确偿债资金收入来源为污水处理收入，但未明确偿还主体，偿债责任不够清晰。

（三）产出情况分析

从评价得分情况看，此项评价满分为30分，绩效评价得分15.12分，得分率50.40%，具体分析如下：

1.产出数量方面。项目建设期为2021年1月至2022年12月，楚雄州住房和城乡建设局2022年5月16日文件《关于对楚雄州永仁县城东片区污水处理厂及配套管网工程初步设计批复的决定》（楚住建市决〔2022〕5号）“近期项目概算总投资11438.77万元”，考核时间截点为2021年7月1日，项目支出205.37万元，完成计划投资额的2.39%，皆为前期待摊费用，工程尚未开工，未形成实物量。

2.产出质量方面。前期项目选址调查研究不细，导致多次变更选址；修改后的可行性研究报告中经营期污水处理收费单价为5.1元/m³，不符合实际情况，前期工作质量有待提高。

3.产出时效方面。实施方案中计划2021年4月至8月进行初步设计审查、初设审批、施工图设计审查等工作；2021年11月开工建设。截至2022年7月1日，项目正在进行施工图审查，项目进度严重滞后。

4.产出成本方面。因前期未进行充分的可行性研究，导致项目前期工作重复进行，造成资金浪费。

（四）效益情况分析

从评价得分情况看，此项评价满分为20分，绩效评价得分10.00分，得分率50.00%，具体分析如下：

1.经济效益方面。修改后的可行性研究报告中经营期污水处理收费单价为5.1元/m³，现永仁县污水处理厂（第一污水处理厂）收费标准为1.31元/m³，收费标准远高于当前执行标准，按现行收费计算，预计运营期首年年收入为286.89万元，收入完成率为25.68%。

2.社会效益方面。通过问卷调查方式，调查项目区域内社会公众139人，有136人认为项目实施后能明显改善周边水环境质量。

3.可持续影响方面。预期收益不能合理保证专项债融资本金和利息，修改后的可行性研究报告中经营期污水处理收费单价为5.1元/m³，收费标准远高于当前执行标准（1.31元/m³）；且因本项目申报专项债券前期工作不到位，项目选址多次变更导致项目进展严重滞后，项目存在不能按期完成的风险；项目产生收入的时间风险和项目收入的金额风险会导致专项债券项目预期收益不能覆盖专项债券融资本息。

4.满意度方面。收回有效问卷139份，综合满意度得分88.01分，被调查对象主要意见和建议是加快实施进度。

五、主要经验及做法、存在的问题及原因分析

（一）主要经验及做法

项目实施过程中各方单位合力负责，多方面进行协调和沟通，切实推进项目实施。

（二）存在问题及原因分析

1.专项债券管理不规范

（1）申报专项债时项目成熟度不足，可行性研究不够充分，专项债券资金到位后项目更换场址，导致项目实施进度滞后。

永仁县住房和城乡建设局于2021年10月申报专项债券，2022年3月取得用地预审与选址意见书，申报专项债券后项目场址进行变更：2021年12月25日永仁县人民政府第26期关于永仁县东片区污水处理厂重新选址专题会议决定“永仁县永定镇店子村委会石头房村民小组西侧（永定河左岸）城东片区污水处理厂选址调整变更至工业园区南侧麦拉村委会新房子小组（原来工业园区至查利么道路南侧炼煤厂以北）”，因选址变更重新进行地勘、环评、初设等工作并重新报批，目前正在进行施工图审查、土地报批。

（2）专项债券资金管理使用不规范，资金使用效率不高

截至2022年7月1日，专项债券资金已全部拨付至永仁县国有资本投资运营集团有限公司，因项目未开工建设，专债资金尚无支出，该公司将专债资金5,000万元存入两个银行账户（750万元存入招商银行871910667610802账户，4,250万元存入中国银行专项债券资金项目账户），未专户存储。

（3）项目存在不能自求平衡的风险

预期收益不能合理保证专项债融资本金和利息，修改后的可行性研究报告中经营期污水处理收费单价为5.1元/m³，收费标准远高于当前执行标准（1.31元/m³）；且因本项目申报专项债券前期工作不到位，项目选址多次变更导致项目进展严重滞后，项目存在不能按期完成的风险；项目产生收入的时间风险和项目收入的金额风险会导致专项债券项目预期收益不能覆盖专项债券融资本息。

2.项目管理不规范

（1）项目配套资金未足额到位

该项目总投资额为11,438.77万元，除专项债券资金5,000万元之外还需配套6,438.77万元。申报专项债券时提交的实施方案中配套资金来源为财政预算安排。截至绩效评价日，配套资金到位350万元，区资金未见承诺函，无法判定是否能及时到位。

（2）项目进度滞缓，效益难以体现

本项目于2020年陆续开始，因多次变更项目场址，截至绩效评价日，正在进行施工图审查、土地报批。项目建设周期较长，无法尽快投入使用，难以体现污水处理厂及配套管网的综合使用效益。

六、建议

（一）规范专项债券项目管理，防范债务风险

一是建议县级相关部门优化选择申报专项债券的项目，为保障专项债券资金到位后及时发挥效益，优先选取已完成相关前期工作、具备一定成熟度的项目，确保专项债券资金到位后可及时形成实物工作量，提高资金使用效率。二是专项债券申报单位加强项目可行性论证，科学分析项目预期收益与融资平衡能力，确保收益与融资自求平衡。

（二）强化项目进度监控，及时发挥资金效益

加快推进项目建设进度，尽快形成实物工作量，确保项目及早发挥效益。尽快落实配套资金来源，降低项目资金风险；规范资金使用，确保资金安全。

七、其它需说明的情况

因本项目尚在建设期，本次绩效评价侧重于项目决策、过程和管理情况，并相应调整指标分值。